針對我國首次開征中外合作開采石油資源補償費，中國國土資源報記者近日采訪了國土資源部礦產資源儲量司負責人。
從“礦區(qū)使用費”到“礦產資源補償費”
部儲量司負責人指出，征收礦產資源補償費是維護礦產資源國家所有者權益的體現(xiàn)，繳納礦產資源補償費是采礦權人應履行的法定義務。
我國從1994年起正式開征礦產資源補償費，已近20年，礦產資源補償費已對國內企業(yè)普遍進行了征收。為什么中外合作開采石油資源一直“游離”在礦產資源補償費征收管理制度之外呢？這里需要介紹一下當時對礦產資源權益管理的政策情況。
1989年、1990年財政部分別發(fā)布的《開采
海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》和《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費暫行規(guī)定》中明確，開采海上、陸上石油資源的中國企業(yè)和外國企業(yè)，應當繳納礦區(qū)使用費。“礦區(qū)使用費”來源于當時對“Royalty” 一詞的一種翻譯，現(xiàn)多譯成“權利金”，即一種基于礦產資源所有者身份因資源消耗而向采礦者收取的費用。因此，礦區(qū)使用費的征收一定程度上體現(xiàn)了國家作為礦產資源所有者的權益，具有資源補償費的性質，是推進我國礦產資源有償開采和礦產資源管理制度向國際慣例靠近而邁出的重要一步。由于“礦區(qū)使用費”的征收，其他稅費如資源稅也沒有征收。這一規(guī)定作為特定時期的一項優(yōu)惠政策，對當時擴大國際經濟技術合作、鼓勵開發(fā)我國石油資源發(fā)揮了積極作用。
1994年2月，國務院出臺150號令《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》。考慮到礦區(qū)使用費具有一定的補償費的性質，且征收工作剛剛起步，為保持政策的穩(wěn)定性，《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》第二條中規(guī)定，“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，專門就中外合作開采石油資源給予了一定的法律空間。因此，1994年起開始征收的礦產資源補償費中并沒有包括中外合作開采石油資源的企業(yè)。
2011年，國務院發(fā)布的《關于修改中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》和《關于修改中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》提出，“中外合作開采陸上、海上石油資源應依法繳納資源稅，不再繳納礦區(qū)使用費”，這就為向中外合作開采石油資源開征繳納補償費，進一步完善礦產資源補償費征收制度提供了條件。
礦區(qū)使用費與礦產資源補償費區(qū)別何在
從我國管理實踐看，礦區(qū)使用費和礦產資源補償費二者的主要區(qū)別在于，征收目的不同、管理內涵不同。
征收的目的不同。礦產資源補償費的征收是為了保障和促進礦產資源勘查、保護與合理開發(fā)，維護國家對礦產資源的財產權益。礦產資源補償費是基于礦產資源所有者身份，向礦產資源的消耗者——采礦權人收取的經濟補償，即礦產資源國家所有者的財產權益，也就是權利金。而礦區(qū)使用費，雖然具有一定補償費的性質，但它的征收是特定時期的政策產物，征收目的是“為促進國民經濟發(fā)展，擴大國際經濟技術合作，鼓勵開發(fā)我國陸上、海洋石油資源。”
征收的方式、計征辦法不同。礦區(qū)使用費是以原油和天然氣年度產量和相應的礦區(qū)使用費率來計征的，以實物繳納；而礦產資源補償費是按照礦產品銷售收入、各礦種固定的費率和反映礦產資源開發(fā)利用水平的開采回采率系數來計征的，以貨幣繳納。補償費征收與資源開發(fā)利用水平掛鉤，體現(xiàn)出對浪費資源進行約束、對節(jié)約資源進行鼓勵的政策導向，從而更好地促進礦產資源的保護與合理開發(fā)利用。可以說，后者更能體現(xiàn)礦產資源自然屬性，更有利于保護和合理開發(fā)礦產資源。
征收主體不同。礦區(qū)使用費由稅務主管部門征收，礦產資源補償費由國土資源行政主管部門征收。
同時，礦產資源補償費納入國家預算，實行專項管理，在收益分配和使用方向上都有明確規(guī)定，以確保補償費收益主要用于礦產資源勘查和資源保護支出，為礦產資源可持續(xù)發(fā)展提供重要資金保障。
征收中外合作開采石油資源補償費體現(xiàn)了公平與公正
這次出臺的《關于做好中外合作開采石油資源補償費征收工作的通知》明確，中外企業(yè)在我國領域及管轄海域合作開采陸上、海上石油應依法繳納礦產資源補償費，同時不再繳納礦區(qū)使用費，這具有重要的現(xiàn)實意義。
一是體現(xiàn)了市場經濟公平公正對待一切民事主體的法律原則。按照《礦產資源法》所確立的原則，無論采礦權人實行何種所有制形式、經營合作方式等，都應履行同樣的繳納補償費的法定義務；二是使國家行政管理部門之間的職能分工更為明確，礦產資源補償費由國土資源管理部門征收，有利于加強礦產資源補償費征收的統(tǒng)一管理；三是石油資源是礦產資源補償費的主要納費礦種，開征中外合作開采石油資源征收補償費，將增加費源，有利于征收入庫費額的總體提高，對我國礦產資源的勘探、開發(fā)將發(fā)揮更加重要的作用。
補償費的征收導致管理模式改變
這次出臺的《通知》明確，礦產資源補償費由合作區(qū)塊采礦權范圍所在省（區(qū)、市）的省級國土資源主管部門，按照150號令具體規(guī)定的計算公式和費率負責征收，補償費由采礦權人繳納，納入礦產資源補償費征收統(tǒng)計網絡直報系統(tǒng)和開發(fā)利用年檢的審查，計征對象包括常規(guī)石油天然氣和
煤層氣等
非常規(guī)油氣資源。
同時，針對對外合作開采的特殊性，《通知》提出中外合作區(qū)塊的采礦權人可按照150號令有關減免的規(guī)定申請減免。但是國務院150號令的減免主要側重于固體礦產，對油氣資源的減免可操作性不強。為解決這個實際問題，這次出臺的《通知》著重要求，有關省（區(qū)、市）國土資源主管部門要根據150號令的減免原則，規(guī)范減免具體條件以及申報、審批要求，以便能夠及時對符合規(guī)定的中外合作企業(yè)給予減免，促進對外合作。批準減免的，自批準之日起1個月內報國土資源部備案。
《通知》同時明確，2011年11月1日前已依法訂立的中外合作開采陸上、海上石油資源的合同，在已約定的合同有效期內，繼續(xù)按照當時國家有關規(guī)定繳納礦區(qū)使用費，以解決合同有效期的問題，維護中外雙方企業(yè)的合法權益。
部儲量司負責人最后說，由征收“礦區(qū)使用費”改變?yōu)?ldquo;礦產資源補償費” ，將直接導致管理模式上的改變。
這種改變主要表現(xiàn)在：一是主管部門由原來的國家稅務部門轉變?yōu)閲临Y源部門，征收主體由原來的稅務機關轉變?yōu)槭〖墖临Y源主管部門；二是征收方式上，由原來的油氣田作業(yè)者代扣、交由中國石油開發(fā)公司或中國海洋石油總公司負責代繳，轉變?yōu)橛珊献鲄^(qū)塊采礦權范圍所在省（區(qū)、市）省級國土資源主管部門直接征收，即屬地化征收；三是對征收管轄范圍作出新的規(guī)定。具體為：海上合作區(qū)塊按國務院批復的海域行政區(qū)域界限確定歸屬行政區(qū)域，由歸屬行政區(qū)域的省級國土資源主管部門征收。陸上合作區(qū)塊采礦權范圍跨省級行政區(qū)域的，以及海上合作區(qū)塊采礦權范圍跨省級海域行政區(qū)域，或者尚未確定海域行政區(qū)域界限的，由國土資源部授權的省級國土資源主管部門征收。
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