1998年以來，石油行業(yè)的各項改革穩(wěn)步推進，并在價格、稅收、市場流通等領(lǐng)域中取得了一定進展。但隨著石油需求的快速增長，國內(nèi)石油供求矛盾日益突出。由于石油進口依存度不斷提高，國際油價的頻繁大幅波動對國民經(jīng)濟的影響也在不斷加大。面對石油市場發(fā)展的新形勢，需要針對石油行業(yè)發(fā)展中的一些重點、難點問題，進一步推進石油行業(yè)改革，并以此促進石油行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和競爭力的提升。
推進油氣領(lǐng)域市場準入改革
市場準入改革是石油行業(yè)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是進一步推進石油行業(yè)改革的重點和難點所在。推進石油行業(yè)市場準入改革的基本方向是要進一步放寬市場準入，激發(fā)市場投資活力，增強石油行業(yè)的競爭性，并以此促進石油行業(yè)整體競爭力和效率的不斷提升。進一步推進石油領(lǐng)域的市場準入改革，石油行業(yè)應重點解決三方面問題。
一是在明確準入標準的前提下，適度放寬對石油勘探開發(fā)領(lǐng)域的準入限制。我國石油供求矛盾日益突出，國內(nèi)常規(guī)石油儲量和產(chǎn)量增長緩慢，越來越不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。但也要看到，隨著近年來國際油價的大幅上漲，非常規(guī)油氣資源和一些邊際油氣田的價值正在顯現(xiàn)。從國際上看，美國正是由于頁巖氣勘探開發(fā)取得突破，實現(xiàn)了從天然氣進口國向天然氣出口國的轉(zhuǎn)變，加拿大的油砂產(chǎn)量也在不斷上升。我國非常規(guī)油氣資源較為豐富，但受勘探開發(fā)難度大、技術(shù)要求高、資金投入大等因素制約，而大量低品位油氣資源和邊際油田受市場準入等因素影響也尚未得到充分利用。建議通過推進石油勘探開發(fā)領(lǐng)域市場準入改革，促進油氣資源勘探開發(fā)利用。根據(jù)目前我國石油上游領(lǐng)域勘探開發(fā)現(xiàn)狀，可先從放寬邊際油田和頁巖氣等非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)準入限制入手，建議在明確資金投入、環(huán)保等方面的準入標準基礎(chǔ)上，適當放寬油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域的準入限制。準許三大石油公司之外的其他企業(yè)進入油氣勘探市場。
二是建立有利于鼓勵石油上游開發(fā)的政策。適當放寬石油上游的市場準入，有利于利用市場手段吸引國內(nèi)外的多種經(jīng)驗、多種理論、多種資金、多種技術(shù)進入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，對擴大石油上游領(lǐng)域投資和實現(xiàn)多種力量發(fā)現(xiàn)不同地質(zhì)條件的石油資源具有重要意義，也會逐步增強油氣上游領(lǐng)域的競爭性，促進整個行業(yè)經(jīng)濟效率提升。建議在國家標準的規(guī)范和嚴格監(jiān)管下，可對一些低品位資源、非常規(guī)油氣資源和邊際油田劃小經(jīng)營單位。這既可以吸引更多的符合企業(yè)的企業(yè)進入油氣上游領(lǐng)域，又可以確保低品位資源、非常規(guī)油氣資源和邊際油田的有序開發(fā)。
三是針對目前石油煉制和批發(fā)零售環(huán)節(jié)的情況，建議以適當放寬對進口油源的限制為突破口，進一步推進石油流通體制改革，不斷增強石油產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的競爭性，為最終實現(xiàn)成品油價格由市場競爭形成創(chuàng)造條件。可從兩方面著手：一是適當放寬對進口油源的限制，允許具有成品油進口資格的企業(yè)不僅可以進口燃料油，也可以進口汽油和柴油，以進一步增強成品油批發(fā)環(huán)節(jié)的競爭性;二是放寬享有“原油進口配額”資質(zhì)企業(yè)的原油批發(fā)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)，允許這些企業(yè)將進口原油拿到國內(nèi)石油市場上交易流通，增強石油煉制環(huán)節(jié)的競爭性，并以此促進成品油批發(fā)環(huán)節(jié)的競爭。
需要指出的是，推進石油勘探開發(fā)等領(lǐng)域的市場準入改革一定要以政府的有效監(jiān)管作為前提和保障，只有建立了現(xiàn)代監(jiān)管體系，具備有效監(jiān)管市場主體的能力，市場準入改革才能真正有序推進，石油產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)才能真正形成有序競爭的良性發(fā)展格局。
加快油氣產(chǎn)品定價機制改革
在市場經(jīng)濟條件下，價格機制是調(diào)節(jié)市場供求最有效的手段。近年來，我國在成品油定價機制改革方面已取得重大進展，成品油價格調(diào)整頻率明顯加快，價格調(diào)整基本上反映了國際油價變化趨勢和國內(nèi)供求形勢，對保障成品油市場穩(wěn)定運行發(fā)揮了重要作用。廣東、廣西也開始進行天然氣定價機制改革試點工作。總體看，油氣產(chǎn)品定價機制改革的思路更加清晰，改革的進展也有所加快。
但必須看到，現(xiàn)行的油氣產(chǎn)品定價機制還不能完全適應國內(nèi)需求較快增長、進口依存度不斷提高的新形勢，仍需要進一步完善。從成品油定價機制看， “機制透明”與“調(diào)價滯后”的矛盾尚未得到根本解決，對價格進行有效控制的調(diào)整也無法從根本上解決國際油價大幅波動時的問題。建議進一步加快推進成品油定價機制改革，按照“縮短調(diào)價周期、加快價格調(diào)整頻率、調(diào)整掛靠油種”的思路，在國際油價發(fā)生變化后，及時調(diào)整國內(nèi)成品油價格，即堅持定價機制的“透明性”，改變價格調(diào)整的“滯后性”，確保國內(nèi)成品油市場的穩(wěn)定運行。天然氣價格形成機制，要在深化改革試點的基礎(chǔ)上，綜合考慮資源狀況、市場供需、生產(chǎn)成本、生態(tài)環(huán)境等因素，統(tǒng)籌設(shè)計，分步實施，使國內(nèi)天然氣價格逐步形成于國際天然氣價格和可替代能源價格合理的比價關(guān)系，促進天然氣資源的勘探開發(fā)、進口和使用。
完善石油行業(yè)財稅政策
稅收作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟的主要杠桿，在我國石油勘探開發(fā)和加工利用等方面發(fā)揮著十分重要的作用。多年來，我國石油稅收制度與政策不斷調(diào)整完善，在保障市場供應、有效開發(fā)利用資源和促進石油企業(yè)發(fā)展等方面起到積極作用。然而，在我國經(jīng)濟發(fā)展的新階段和國際石油市場發(fā)展的新形勢下，石油稅收制度仍有進一步完善的空間。
一是全面深化資源稅改革，擴大從價計征范圍。二是在深化資源稅改革的同時，調(diào)整和完善特別收益金制度。在資源稅從價計征和稅率有所提高后，宜綜合考慮石油企業(yè)成本變動、美元匯率變動、國際油價變動和加強與資源稅等相關(guān)政策的協(xié)調(diào)和配套等因素，探索實行特別收益金浮動起征點政策，并適當擴大累進稅率的油價區(qū)間。使特別收益金制度既能在一定程度上調(diào)節(jié)石油企業(yè)的收入，又不會對石油企業(yè)的勘探開發(fā)能力帶來不利影響。三是加快形成有利于天然氣行業(yè)發(fā)展和利用的財稅政策，包括制定有利于天然氣進口的稅收政策，出臺鼓勵天然氣儲備的配套財稅政策，引導相關(guān)企業(yè)和地方政府加快天然氣儲備設(shè)施建設(shè)。(作者鄧郁松系國務院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所副所長)
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